Utilisation du patrimoine foncier et immobilier public (existant ou constitué dans ce but) comme outil de financement et de mise en oeuvre des politiques publiques, au travers de la vente ou location (éventuellement au plus offrant, et/ou avec des programmes plus ou moins définis) des terrains et bâtiments publics valorisés par l'intervention publique (investissement ou changements normatifs) et/ou non utilisés (qui souvent constituent un coût pour la Collectivité). Ces terrains peuvent initialement publics ou acquis auprès de proprétaires privés ou collectifs. Le foncier peut être vendu préalablement à son développement, une fois viabilisé, une fois construit, ou conservé dans le patrimoine public et loué sous forme de produit immobilier, le risque, le coût et le potentiel de captation de plus value foncière augmentant avec le degré d'implication de la collectivité. Cette gestion peut être faite en direct par la collectivité, ou au travers d'une entité publique spécialisée, éventuellement mutualisée avec d'autres collectivités et/ou l'Etat, qui le cas échéant se (pré)financent sur fonds propres (apportés par les autorités publiques), par l'emprunt (éventuellement garanti par les terrains eux-mêmes, à leur valeur initiale, future ou intermédiaire) ou par une fiscalité spécifique. Le produit de l'opération peut prendre la forme d'un paiement monétaire, d'une rétrocession de terrains viabilisés ou d'immobilier, et/ou de travaux à vocation publique (infrastructures, logement social,...) sur le site ou hors site. Ce mécanisme peut être utilisé dans le cadre d'une concession qui inclue d'autres modes de financement (par l'usager notamment).
Valorisation foncière
Permet de préserver des terrains pour des usages publics et d’intérêt général / de mieux maîtriser la forme et du contenu de l'urbanisation et/ou capter une grande partie de la plus value foncière liée au développement urbain (si elle n'est pas anticipée dans les prix d'achat en cas d'acquisition du foncier) pour financer des actions d'intérêt public (équipements, logement social,...), en en revendant/louant une partie aux acteurs privés par la suite. Permet de mobiliser des actifs publics non stratégiques pour financer les politiques publiques, de réduire les coûts de fonctionnement (gardiennage,…), et d'augmenter l'offre foncière.
En cas d'acquisition de terrains, immobilisation de capitaux publics et nécessité de définir en amont l'usage futur des terrains pour éviter un portage coûteux et stérile. Les achats / expropriations, et même la mobilisation de terrains publics occupés, soulèvent également la question des compensations accordées aux propriétaires et usagers initiaux, source de conflits potentiels et de diminution de la captation de la plus value foncière. A la (re)vente, recette ponctuelle, fortement liée au positionnement des terrains et à l'existence d'un intérêt du marché (risque commercial d'autant plus élevé que l'opération est importante). Les marges de manoeuvre sont limitées par les capacités d'absorption du marché pour la revente et/ou la capacité des collectivités publiques à s'y substituer (subventions). La location permet de créer des recettes moindres mais récurrentes, mais requiert un savoir faire public en la matière. La maximisation de la plus value foncière peut être antinomique avec certains objectifs sociaux ou urbains immobilier haut de gamme.
Cadre réglementaire adapté, et existence de cadre adéquat en cas de vente aux enchères. Existence d'opérateurs et de sources de financement adaptées si la collectivité porte tout ou partie du processus de développement du foncier.
Savoir faire public en matière de gestion foncière et immobilière et de planification urbaine, d'autant plus importante que la collectivité prend plus de risques d'une part, et que le terrain considéré est vaste d'autre part. Ces savoirs faire pourront utilement être capitalisés au sein de structures opérationnelles spécifiques (type aménageur). Une planification qui oriente la valorisation foncière sur les territoires stratégiques contrôlés par la collectivité, et une certaine flexibilité dans les paramètres d'aménagement locaux (usages, densités,...) permettent d'optimiser la valorisation foncière. En cas d'acquisition ou d'utilisation de terres publiques ayant déjà un usage, un processus claire et consensuel de compensation des propriétaires / usagers initiaux permet d'éviter des conflits coûteux politiquement et potentiellement financièrement. L'institution publique propriétaire du foncier, si elle n'est pas celle qui bénéficie principalement de la plus value captée, doit trouver son intérêt pour éviter les blocages institutionnels. C'est également valable pour l'ensemble des institutions impliquées de manière essentielle dans le processus de valorisation.
Acteurs: Propriétaires du foncier (publics et privés si acquisition), institutions publiques impliquées dans le développement urbain (réglementation et investissement), usagers initiaux des terrains, développeurs privés et utilisateurs finaux.
Vente d'un droit d'usage spécifique (usage, densité, etc.) plus ou moins précisément défini, durant une durée déterminée généralement longue (50 à 99 ans), sur un terrain dont la propriété reste formellement publique. Ce droit d'usage est généralement cessible.
Par rapport à la vente de terrain, la vente de droits d'usage implique la définition contractuelle de ces droits d'usage, et donc que leur modification (plus grande densité par exemple) doive faire l'objet d'un avenant qui peut plus facilement donner lieu à une paiement complémentaire de la part du bénéficiaire que dans le cas d'une modification des paramètres urbanistiques sur une propriété privée.
En cas d'acquisition de terrains, immobilisation de capitaux publics et nécessité de définir en amont l'usage futur des terrains pour éviter un portage coûteux et stérile. Les achats / expropriations, et même la mobilisation de terrains publics occupés, soulèvent également la question des compensations accordées aux propriétaires et usagers initiaux, source de conflits potentiels et de diminution de la captation de la plus value foncière. A la (re)vente, recette ponctuelle, fortement liée au positionnement des terrains et à l'existence d'un intérêt du marché (risque commercial d'autant plus élevé que l'opération est importante). Les marges de manoeuvre sont limitées par les capacités d'absorption du marché pour la revente et/ou la capacité des collectivités publiques à s'y substituer (subventions). La location permet de créer des recettes moindres mais récurrentes, mais requiert un savoir faire public en la matière. La maximisation de la plus value foncière peut être antinomique avec certains objectifs sociaux ou urbains immobilier haut de gamme.
Cadre réglementaire adapté, et existence de cadre adéquat en cas de vente aux enchères. Existence d'opérateurs et de sources de financement adaptées si la collectivité porte tout ou partie du processus de développement du foncier.
Ce mécanisme est utilisé principalement dans les pays où le foncier est public (leasehold, par opposition au freehold), mais peut être étendu aux baux emphythéotiques sur terrains publics.
Savoir faire public en matière de gestion foncière et immobilière et de planification urbaine, d'autant plus importante que la collectivité prend plus de risques d'une part, et que le terrain considéré est vaste d'autre part. Ces savoirs faire pourront utilement être capitalisés au sein de structures opérationnelles spécifiques (type aménageur). Une planification qui oriente la valorisation foncière sur les territoires stratégiques contrôlés par la collectivité, et une certaine flexibilité dans les paramètres d'aménagement locaux (usages, densités,...) permettent d'optimiser la valorisation foncière. En cas d'acquisition ou d'utilisation de terres publiques ayant déjà un usage, un processus claire et consensuel de compensation des propriétaires / usagers initiaux permet d'éviter des conflits coûteux politiquement et potentiellement financièrement. L'institution publique propriétaire du foncier, si elle n'est pas celle qui bénéficie principalement de la plus value captée, doit trouver son intérêt pour éviter les blocages institutionnels. C'est également valable pour l'ensemble des institutions impliquées de manière essentielle dans le processus de valorisation.
Acteurs: Propriétaires du foncier (publics et privés si acquisition), institutions publiques impliquées dans le développement urbain (réglementation et investissement), usagers initiaux des terrains, développeurs privés et utilisateurs finaux,
Séparation du droit de propriété et du droit à construire, et vente par la collectivité de ces derniers, en échange de compensations en nature, à un prix fixe ou aux enchères. Ces droits à construire sont applicables dans des secteurs déterminés. Ils peuvent également être utilisés comme paiement de terrains privés acquis pour des opérations publiques ou de coûts (ou absence de bénéfices) supportés par le privé pour des actions de bénéfice public (par exemple entretien d'un bâtiment de valeur patrimoniale qui empêche d'utiliser l'intégralité des droits à construire attachés au foncier, ou maintien d'un espace naturel).
Permet de faire financer les investissements publics par les investisseurs et opérateurs privés, et dans le cas des ventes aux enchères d'optimiser la captation de la plus value foncière.
Ces mécanismes ne sont applicables que dans des villes et secteurs à fort potentiel de valorisation, et se basent sur un mécanisme de valorisation potentiellement exclusifs socialement.
Réglementation permettant la vente de droits à construire. Existence d'un marché mobilier en cas de vente aux enchères.
Une planification qui oriente le développement pour permettre une valorisation de droits à construire additionnels (faibles droits à construire "de base" attachés à la propriété), une pression foncière suffisante (et orientée par la planification) pour stimuler la densification, et une adaptation de cette densification aux capacités des infrastructures en place ou prévues.
Acteurs: Institution publique en charge de la réglementation urbaine (qui octroie les droits à construire), propriétaires et développeurs privés, investisseurs (si ces droits à construire prennent la forme de valeurs mobilières).
Partenariat capitalistique avec des acteurs privés pour le développement immobilier et urbain des territoires. Le(s) partenaire(s) public(s) apporte le foncier, la modification des règles d'urbanisme, et éventuellement une participation aux coûts d'investissement, et est rémunéré au travers d'une participation aux bénéfices (à la revente ou location des produits immobiliers) et/ou la rétrocession d'une partie de cet immobilier.
Partage du risque (et des bénéfices) entre public et privé: les partenaires privés n'ont pas à acheter le foncier, les partenaires publics ne supportant pas (ou peu) les coûts d'investissement. Le partenaire public bénéficie de l'expertise privée en matière d'opérations immobilières (et autres éventuellement : aéroport, métro,...).
La marge de l'opérateur privé est d'autant plus importante que le risque est élevé, ce qui limite les possibilités d'autofinancement du projet et/ou ses éléments d'intérêt général et/ou augmente la participation financière publique.
Cadre réglementaire adapté (qui autorise et sécurise ce type de partenariat), identité ou convergence d'intérêt entre les diverses instances publiques impliquées, existence de partenaires privés compétents et intéressés, et de modes de financement adaptés le cas échéant (pour les partenaires privés).
Capacités internes aux acteurs publics leur permettant de construire un partenariat équilibré, flexibilité pour s'adapter aux évolutions du marché.
Acteurs: Institutions publiques propriétaires du foncier, au contrôle de la réglementation urbaine et éventuellement qui effectue les apports en capitaux, paretenaire(s) privé(s) (développeurs, concessionnaires, etc.).
Restructuration de propriétés partiellement ou majoritairement privées sur un périmètre donné avec intervention de la puissance publique (réglementation, autorisation, investissements, voire expropriation ciblée), pour permettre l'optimisation de son utilisation et la réalisation d'infrastructures financées tout ou partie par les propriétaires (au travers de cession de terrains (dont la vente par les autorités sert à financer les investissements + terrains destinés aux espaces et équipements publics) et/ou d'apports financiers). Ils peuvent avoir lieu sur des zones peu ou pas construites en extension urbaine (land readjustment) ou en secteur urbain sous utilisé (land redevelopment). Les terrains (ou la surface construite dans le cas de redéveloppements) sont redistribués entre les propriétaires sur la base de leur valeur après opération. Ces opérations peuvent être à l'initiative des propriétaires fonciers concernés, de collectivités locales, de développeurs publics ou privés, ou d'entreprises publiques ou privées de services urbains type métro, voire des populations locales. Elles sont basées sur le consensus entre les protagonistes, avec un seuil minimum variable selon les pays.
Permet d'intervenir dans des secteurs dont la propriété est morcelée et majoritairement privée sans les coûts et risques liés à l'expropriation. Les propriétaires portent les coûts d'investissement, et peuvent être à l'initiative de l'opération. Politiquement plus simple et plus équitable que l'expropriation, car implique nécessairement un processus participatif au moins partiel.
Equilibre entre négociation et imposition, ingénierie de restructuration foncière nécessitant des compétences techniques élevées et l'appui des institutions concernées. Processus souvent long et complexe.
Nécessité d'un cadre réglementaire adapté et d'un système précis et consensuel d'évaluation de la valeur des terrains avant et après l'opération.
Confiance entre les acteurs impliqués.
Acteurs: Collectivité locale, propriétaires fonciers, développeurs, opérateurs de transport public, population locale.
Prélèvement (sous forme monétaire, de foncier et/ou de travaux effectués par le promoteur) qui vise à faire supporter aux aménageurs privés tout ou partie des coûts publics induits par leurs opérations. Ces prélèvements sont opérés sur les constructions neuves et réinvestis sur le périmètre concerné.
Prélèvement direct sur la rente foncière, facile d'application politiquement (hors influence des promoteurs !), encaissement rapide (lié à la construction, voire au Permis de Construire).
Porte uniquement sur les constructions neuves, donc de manière ponctuelle. Enjeu lié à la définition du niveau de participation du privé. Dans le cas des développements résidentiels, ce coût est généralement reporté sur l'acheteur final (dans les limites du marché).
Etudes d'impact obligatoires dont la méthodologie doit être précisée.
Consensus minimum sur la légitimité du financement des investissements concernés par les développeurs.
Développeurs, institutions en charge des investissements publics.
Prélèvement monétaire servant à financer les investissements en infrastructures publiques externes au périmètre aménagé, mais dont l'adaptation est rendue nécessaire par ces développements.
Permet de financer les coûts réels qu'occasionnent les nouveaux développements.
Porte uniquement sur les constructions neuves, donc de manière ponctuelle. Enjeu lié à la définition du niveau de participation du privé. Dans le cas des développements résidentiels, ce coût est généralement reporté sur l'acheteur final (dans les limites du marché). Il est difficile à déterminer, et pour cela peu appliqué.
Etudes d'impact obligatoires dont la méthodologie doit être précisée.
Consensus minimum sur la légitimité du financement des investissements concernés par les développeurs.
Acteurs: Développeurs, institutions en charge des investissements publics.
Contribution volontaire des développeurs négociée directement avec la collectivité au cas par cas. Cette contribution peut être monétaire ou foncière. Dans le cas de Community Benefit Agreement, l'accord est négocié entre un développeur et les communautés locales alentour du projet (leurs représentants), concernant les retombées du projet immobilier sur les communautés locales: équipements publics, infrastructures, logement abordable, mais aussi emploi ou appui aux associations.
Méthode consensuelle de financement des infrastructures, permet de minimiser les oppositions et d'assurer que le projet aura des retombées locales aux alentours de son primètre/territoire.
La part financée dans ce cadre et celle restant à la charge de la collectivité est extrêmement variable en fonction du rapport de forces entre public et privé, qui est lié à plusieurs facteurs (qualification et intégrité des agents publics, dynamisme du marché immobilier, projets concurrents, etc.), Dans le cas d'un Community Benefit Agreement, se pose la question de la représentativité des interlocuteurs locaux. Ces acquis et le partage de la valeur qu'il représente peut s'effectuer au détriment de la part récupérée par les pouvoirs publics locaux, et servir des intérêts plus restreints.
Evaluation précise des coûts préalable à l'aménagement; Existence d'une représentation structurée des intérêts des riverains.
Représentants réellement représentatifs des intérêts des riverains.
Développeurs, institutions en charge des investissements publics.
Taxation spécifique lors d'un changement réglementaire augmentant la valeur du foncier (notamment passage de foncier agricole à urbain, mais on peut aussi l'envisager pour une augmentation de COS ou un changement d'usage).
Fait le lien direct entre une modification réglementaire et la valorisation foncière (bien que d'autres facteurs entrent généralement en compte dans cette valorisation). Permet de capter une partie de la plus value de l'ensemble des biens échangés, sur une base précise (prix d'achat/de vente) qui ne nécessite pas de base de données détaillée. Relativement indolore politiquement. Permet en théorie de lutter contre la spéculation foncière.
La plus value n'est captée qu'au moment de la cession (sinon la plus value taxée n'est que virtuelle, difficilement mesurable, évolutive et pas connectée à une recette réelle, ce qui la rend très discutable en termes de justice et difficile à mettre en oeuvre politiquement). Cette taxation peut constituer un frein aux cessions foncières et immobilières (les propriétaires préfèrant attendre un assouplissement), contribuant ainsi à la rigidification du marché, à la diminution de l'offre et à la hausse des prix.
Protagonistes: Propriétaires fonciers, acteur public responsable du changement d'usage.
Utilisation des dettes fiscales locales (notamment taxe foncière) pour le paiement des biens foncier et immobilier correspondants.
Permet de "monétiser" des actifs dont la récupération est incertaine (biens en déshérence, sans propriétaire, en indivision,…).
Limité aux biens avec dette fiscale, et au montant de la dette (éventuellement majoré des intérêts, pénalités et amendes).
Cadre réglementaire adapté.
Les propriétaires d'un territoire paient un montant prédéfini pour financer (totalement ou partiellement) la réfection ou la construction d'infrastructures ou de services sur ce territoire. Ce montant peut être prélevé en une fois ou sur plusieurs années, et dans ce cas servir de garantie à un emprunt pour financer l'investissement.
Permet de faire supporter tout ou partie des coûts de l'investissement dans la ville existante à l'ensemble des propriétaires concernés, et sans attendre la vente des biens comme pour la taxation de la plus value (voire même avant la réalisation de l'investissement).
Difficultés pour évaluer l'impact de l'investissement sur les propriétés (en termes de plus value / bénéfices de qualité de vie relatifs), et donc la répartition du coût entre les propriétaires concernés et les limites du secteur de prélèvement. Cela peut entrtainer de fortes résistances des propriétaires, que peut atténuer une bonne visibilité des investissements et du lien taxe - investissement. Question des propriétaires pauvres qui n'ont pas les moyens de payer la contribution, qui peut être atténuée par des exemptions sous conditions de ressources.
Bases de données précises et consensuelles sur les prix du foncier et de l'immobilier, si la répartition du coût est assis sur cette valeur. Existence d'un système de taxation locale (taxe foncière généralement) qui permet de minimiser les coûts de collecte.
Acteurs: Propriétaires fonciers des territoires concernés, institution en charge des investissements (généralement la Municipalité).
Financement volontaire (total ou partiel) par les propriétaires d'un territoire (ou une majorité d'entre eux) d'investissements ou de services à caractère public/collectif.
Financement privé des investissements par un mécanisme consensuel (possibilité qu'il devienne contraignant pour tous à partir d'une certaine majorité (ex: 2/3 en Californie pour la création de districts).
Ce type de mécanisme entraine des inégalités territoriales, les territoires les plus riches pouvant financer des investissements plus conséquents, et pouvant être par ailleurs réticents à des mécanismes d'atténuation de type péréquation sur d'autres impôts.
Capacité de structuration des propriétaires.
Acteurs: Propriétaires fonciers des territoires concernés, institution en charge des investissements (généralement la Municipalité).
Taxation de la différence entre la valeur d'un terrain et/ou d'un immeuble avant et après la réalisation d'un ouvrage public, d'un changement réglementaire ou de l'évolution générale des prix immobiliers. Le calcul peut être complexifié selon les circonstances.
Si elle est prélevée à la vente, elle permet de capter une partie de la plus value de l'ensemble des biens échangés, sur une base précise (prix d'achat/de vente) qui ne nécessite pas de base de données détaillée. Relativement indolore politiquement. Permet théoriquement de lutter contre la spéculation foncière. Si elle est prélevée au moment de l'action publique censé générer la plus value, elle pêrmet de prélever une partie significative de cette plus value.
Difficultés pour évaluer de manière consensuelle le montant de la plus value et ses limites selon les territoires, difficulté d'acceptation de la part des propriétaires, voire de paiement s'ils sont pauvres. Difficulté pour prélever plus value qui n'est que virtuelle si elle est taxée au moment de la réalisation des investissements générateurs de plus value. Quand la plus value est captée au moment de la cession, en plus de représenter une recette à la collecte aléatoire difficilement utilisable directement pour financer des investissements, cette taxation peut constituer un frein aux cessions foncières et immobilières, contribuant ainsi à la rigidification du marché, à la diminution de l'offre et à la hausse des prix.
Définition de critères précis pour évaluer la valorisation du foncier (avant / après) pour la taxation hors transactions.
Taxe basée sur a valeur des propriétés foncières et immobilières sises sur le territoire de la Collectivité. Elle vise à capter l'apport de services urbains locaux à la valorisation des propriétés. Elle peut être basée sur la valeur vénale, de location, les caractéristiques du foncier ou de l'immobilier (surface, usage, nombre de fenêtres,...). Son taux peut être modulé selon les usages, par exemple pour taxer plus fortement les usages urbains les moins denses ("Use – value tax assessment"), ou pour taxer de manière différenciée le foncier et le bâti (split-rate tax).
Continuité/récurrence, relative stabilité (dépend de la qualité de l'actualisation, qui si elle est efficace varie avec les marchés immobiliers). Justice sociale, car taxe de manière récurrente et proportionnelle la plus value. Sa modulation permet en théorie de stimuler certains usages, de lutter contre la spéculation foncière et de réduire le nombre de bâtiments inoccupés. La taxation du foncier sur la base du potentiel constructif permet de stimuler l'utilisation maximale de ce potentiel.
Complexité dans sa gestion, notamment en ce qui concerne son mode de réévaluation et l'évolution de la valorisation du foncier. Coût de mise en place et de gestion. Visibilité qui la rend politiquement très impopulaire, d'autant plus qu'elle touche l'ensemble des propriétaires et que son produit n'est pas affecté. En pratique, sa mise en oeuvre tend à privilégier l'habitat individuel à l'habitat collectif et les locaux résidentiels aux locaux professionnels.
Existence d'une forme de cadastre.
Choix d'un mode de valorisation du foncier. Critères précis de définition des zones différenciées en cas de modulation.
Cadastre exhaustif, actualisé et fiable.
Acteurs: Propriétaires fonciers, acteur(s) public(s) bénéficiaire(s) de la taxe.
Méthode qui consiste à anticiper l'augmentation des recettes de taxe foncière liées à l'arrivée de nouvelles activités et de nouveaux habitants sur un territoire dégradé du fait d'une requalification du territoire par l'investissement public. La base fiscale du territoire est gelée à l'instauration du TIF, et toute recette fiscale foncière additionnelle est réservée aux investissements sur le territoire et/ou au remboursement de l'emprunt contracté pour ce faire.
Permet de mobiliser des recettes fiscales futures pour financer des opérations de rénovation urbaine, notamment des centres urbains défavorisés.
Mode de financement coûteux du fait de la prise en compte du risque concernant l'augmentation des recettes de taxe foncière par les prêteurs, et risqué pour l'emprunteur du fait du risque de non réalisation des prévisions.
Nécessité d'un cadre réglementaire adapté. Suppose un accès facile au crédit / marché obligataire par les Collectivités locales, et l'intérêt des investisseurs pour ce type de mécanisme.
Un projet réaliste basé sur des prévisions raisonnables et renseignées du potentiel de redynamisation / valorisation foncière du territoire, et un marché immobilier porteur.
Acteurs: Institution bénéficiaire de la taxe foncière, de l'emprunt et maître d'ouvrage des investissements publics, nouveaux propriétaires immobiliers du territoire.
Optimisation et actualisation de l'assiette de la taxe foncière, ce qui passe par un recensement (cadastre) et un mode de valorisation évolutif des biens fonciers et immobiliers.
Prérequis et facteur d'accroissement significatif des recettes fiscales liées au foncier.
Les modes de valorisation fondés sur la valeur de marché sont les plus efficaces car liés à la qualité des services urbains locaux.
Cela contribue à la justice sociale.
Enjeux politiques liés à la nécessaire actualisation des cadastres (ex : Mexique) et des modes de valorisation (ex : France).
Incertitudes liés au mode de calcul fondé sur la valeur de marché du fait de sa volatilité.
Avoir la main d'œuvre qualifiée et les équipements nécessaires (notamment informatiques).
